PROMETA

Гражданское и местное в городском самоуправлении // Городское управление и пространственное развитие. Сборник материалов к семинару «Стратегическое планирование в муниципальном управлении». Голицино, 22-24 марта 1999. М., МОНФ, 1999

Автор: Генисаретский О.И.
Источник публикации: Городское управление и пространственное развитие. Сборник материалов к семинару «Стратегическое планирование в муниципальном управлении». Голицино, 22-24 марта 1999. М., МОНФ, 1999

С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, медленно, но все же пробивает себе дорогу понимание, что поддержка всех возможных форм самоуправления в городе является одним из важнейших инструментов развития гражданского общества и реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление.

Пять лет, прошедшие после принятия Закона, ушли не только на восстановление системы местного самоуправления, на переход от советской — к муниципальной модели организации местной жизни. Это также было время поисков управленческой и социальной специфики местного самоуправления, его отличий от государственного и производственного управления (на местном уровне).

Создание внутригородских муниципальных образований (округов), комитетов территориально-общественного самоуправления, семейно-территориальных комитетов воспринимается сегодня как естественное продолжение процесса муниципализации городской власти. Вместе с тем, их роль в системе местного самоуправления, их возможности для нормализации городской жизни и их управленческие функции сегодня еще не до конца определились.

В отношении них речь сегодня идет не столько о сложившихся, устойчиво функционирующих социальных микросистемах, сколько о социальной практике, своего рода социальном эксперименте и возможном развитии. И поэтому столь велико сегодня в этой области значение гражданской инициативы и гражданского участия в становлении территориального и общественного самоуправления, накопления опыта и проведения социологических исследований в этой области, проектных и программных методов поддержки этого измерения гражданского развития городов и местных сообществ.

Концептуальная преамбула

В условиях достаточно крупного современного города выделяются несколько различных — по своей социальной природе и практическим механизмам воспроизводства – видов самоуправлений:

1. Территориальное самоуправление, иногда называемое также соседским.

Оно основанное на общности места проживания (лестничная площадка, подъезд, двор, квартал, улица, микрорайон …). При этом предполагается, что за общностью места жительства стоит общность основанных на нем соседских интересов (объективных и, в той или иной мере, субъективно осознанных и признанных самими гражданами).

2. Социально-групповое самоуправление, в социологии именуемое также коммунитарным.

Оно основано на постоянной или длительной принадлежности граждан к одной и той же социальной группе, наделенной – в рамках социальной и/или культурной структуры общества – устойчивыми признаками и функциями.

Таковы, в первую очередь, весьма устойчиво воспроизводящиеся этнические и поколенческие группы, религиозные сообщества, но также целый ряд достаточно представительных и активных «субкультурных» (особенно, молодежных) сообществ, давно переросших масштабы «малых групп по интересам».

О социально-групповом самоуправлении (и задачах его организации) речь начинает идти тогда, когда субъективно осознаваемые личные интересы членов группы начинают публично декларироваться как объективно присущие этой группе социально-приемлемые и правомочные интересы[1].

В современной практике организации городского самоуправления с достаточной определенностью выделяются две разновидности социально-группового самоуправления:

2.1. Семейные ассоциации (в том числе, семейно-территориальные комитеты) и

2.2. Молодежные ассоциации.

3. Самоуправление профессиональных сообществ, основанное не только на принадлежности к одной и той же группе горожан одной профессии (учителей, врачей, юристов и т.д. в данном городе), но и одному и тому же профессиональному цеху, предполагающему, помимо единства социальных интересов, еще и единств собственно профессиональных ценностей, обязанностей и интересов.

Деятельность городских самоуправляющихся профессиональных сообществ и хорошо поставленное взаимодействие с ними городского управления является сегодня одним из существенных ресурсов городского развития.

4. Гражданское самоуправление в рамках ассоциаций граждан, объединяющихся вокруг решения проблем, имеющих общегородское (региональное или страновое) значение[2].

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что – в отличие от территориального, социально-группового и профессионального — оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной социально самовоспроизводящейся общности людей. Речь тут идет в самом прямом смысле о свободной ассоциации и только о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

У перечисленных и различных по своей социальной природе форм самоуправления есть, тем не менее, общие черты, позволяющие объединить их в один класс городских управленческих задач и предполагающие единство подхода к их решению.

Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и одним из ресурсов городского развития, а не низшей ступенькой городского управления.

Из этого положения вытекают основные особенности подхода к организации территориального, общественного и гражданского самоуправления в городе:

• Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития соответствующие условия.
• Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении проводимой властями городской политики (в том числе и в отношении прав на самоуправление).
• Самоуправление не должно обязательно покрывать все пространство города (территориальное или социальное). Оно уместно только там, где для него уже есть соответствующие человеческие ресурсы, энергия инициативы, где ясны преимущества гражданского объединения для защиты и продвижения интересов сообщества.
• Не следует стремиться к единообразию масштабов самоуправляющихся сообществ, к одинаковости их деятельности или равным для всех сообществ объемам полномочий. Все это может определяться «применительно к обстоятельствам места и времени.
• Не следует относиться к самоуправляемым сообществам как к стационарным социальным микросистемам, возникающим «на все времена». Сообщества похожи на живые организмы, они возникают часто «по случаю», имеют разные сроки жизни и «периоды полураспада», хиреют и гаснут. Эта особенность их социального бытования должна быть учтена в работе с ними (в том числе и организационно).
• Следует последовательно различать те задачи организации самоуправления в городе, которые вытекают из прав граждан на самоуправление, из признания его ценностью гражданского общества, и являются обеспечением этих прав, и те задачи, которые связаны с интересами или удобством городского управления самого по себе (электоральными, фискальными, правоохранительными, политическими и т.д.). Их спутанность – бессознательная или намеренная – ослабляет возможности самоуправления, как ресурса городского развития, и, в конечном счете, приводит к дискредитации местного самоуправления.

Названные выше разновидности самоуправления граждан в городе были перечислены в порядке предполагаемой очередности их управленческой проработке (на уровне городского управления).

В качестве общей рамки организационно-управленческой работы в этой области принимается гражданское участие различных городских сообществ в процессе местного самоуправления. Соответственно, целью этой работы являетсявовлечение возможно большего числа таких сообществ в процесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющейся деятельности – степень ответственного участия в этом процессе.

В ходе предлагаемых аналитических, социально-проектных и консультационных работ первоочерёдное значение предполагается уделить территориальным формам самоуправления граждан.

Вместе с тем, учитывая связанность между собой различных проблем социальной политики в городе, целостность его социальной ткани и необходимость формирования устойчивой идентичности местного сообщества, являющегося подлинным субъектом местного самоуправления, в данной работе предполагается наметить основные направления организационно-управленческой работы со всеми практически перспективными видами самоуправления граждан, перечисленными выше.

Территориально-общественное самоуправление

Основные положения организации территориально-общественного самоуправления были сформулированы в разработанной ранее модели управления внутригородскими территориально-административными единицами города.

Территориально-общественное самоуправление определялось в этой модели как форма соорганизации жителей длясамопомощи, защиты и продвижения их интересов, реализуемых по месту совместного проживания.

Подчёркивалось, что деятельность КТОСов не имеет функций сугубо управленческого характера, полномочий органов местного самоуправления общегородского уровня и не может выполнять функций городского (муниципального) управления.

Компетенции КТОСов распространяется на самостоятельное и под свою ответственность осуществление инициатив территориального сообщества (в границах, закрепленных положением данного КТОСа) непосредственно жителями данной территории или создаваемым органом территориального общественного самоуправления.

Фактически, создание и распространение комитетов территориально-общественного самоуправления стало первым шагом в дальнейшем разворачивании системы местного самоуправления в стране после принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. И после того, как этот шаг был сделан, проявился целый ряд вопросов, без внятного управленческого ответа на которые эта форма местного самоуправления вряд ли сможет стать в дальнейшем устойчивой, самовоспроизводящейся и социально эффективной.

К числу этих вопросов относятся, в первую очередь:

• правила определения территориальных границ разного типа ТОС, в пределах которых территориальное сообщество осуществляет свою деятельность;
• нормативно-правовая форма закрепления полномочий ТОС на данной территории и взаимодействия его с организациями, осуществляющими свою деятельность (в том числе, хозяйственную, образовательную, досуговую и т.д.) на подведомственной ему территории;
• привлекательные для жителей и эффективные с точки зрения защиты их интересов формы взаимодействия с производителями жилищно-комумнальных услуг;
• возможности использования образовательных, досуговых, оздоровительных, информационных, культурных ресурсов, расположенных на собственной или сопредельных территориях;
• социально-приемлемые формы производственной, хозяйственной или коммерческой деятельности в рамках ТОС;
• способы обеспечения информационной прозрачности деятельности КТОС для жителей соответствующей территории и органов местного самоуправления;
• предмет, формы, функции и объемы деятельности профессиональных социальных работников, поддерживающих функционирование и развитие ТОС.

Данные наблюдений за практикой ТОС и социологические опросы показывают, что многие горожане не разделяют официального оптимизма на счет социальной целесообразности КТОСов в той форме, в которой они насаждаются сейчас и которая слишком напоминает приевшиеся с советских времен «жэковские» формы общественной работы по месту жительства.

Чем больше размер города, чем выше социальная мобильность его жителей и возможности их предпринимательской активности, тем меньшее значение склонны они придавать значения возможностям ТОС.

Обращает на себя внимание также возрастной и социальный состав «ктосовских» активистов: известно, что менее всего склонны принимать КТОСы активные группы населения (молодежь, предприниматели и другие социально-занятые группы). Исходя из этих данных, идет поиск альтернативных форм самоуправления (в частности, семейно-территориальные комитеты).

Вместе с тем, территориально-общественное самоуправление, основанное на специфических соседских связях, на непосредственном знакомстве жителей и основанном на нем доверии, — естественная, специфическая и ничем не заменимая форма самоуправления. Поэтому перспективы распространения и развития этой формы самоуправления нельзя оценивать только на основании нынешнего положения дел и текущего общественного мнения. Необходимо проведение специальных социологических исследований и социально-проектных разработок: о возможных перспективах ТОС в условиях современного города; о социальном и возрастном составе актива ТОС; о возможностях и преимуществах профессионализации социальной работы в рамках территориального самоуправления.

Как перспективная многими оценивается такая форма территориально-общественного самоуправления как «родительские собрания» (в масштабах образовательного округа, микрорайона и других территориальных сообществ), в рамках которых может достигаться более приемлемое равновесие прав и обязанностей детей, родителей (семей) и школьных работников, большая профессиональная и хозяйственная самостоятельность школы, больная социальная занятость (и наблюдаемость поведения учащихся).

Естественно предполагается, что эффективным – для городского гражданского и управленческого процессов — может стать создание Ассоциации КТОСов, которая будет способствовать собиранию и обобщению опыта их работы, повышению ее компетентности, организации коммуникации с различными группами профессионалов, как в области социально-управленческой деятельности, так и с теми, кто в городе ответственен за реализацию различных жизненных интересов горожан (юристов, учителей, врачей, работников охраны общественного порядка и т.д.).

Важным управленческой задачей является поддержка возникающих инновационных форм территориального самоуправления.

Примечания

[1]
Продвигая свои интересы и отстаивая свои права, группа неминуемо развивает ту или иную форму самоорганизации и самоуправления. И тогда для местного сообщества в целом и городского управления возникает вопрос о социально приемлемой (и, разумеется, легитимной) форме ее самоуправления. Далеко не везде и не в отношении всех сообществ, формально легитимных и претендующих на право открытой, публичной деятельности достигнут городской консенсус о допустимости, а тем более желательности этой деятельности (или о ее масштабах и влиянии). Это вопрос конкретной социальной политики в каждом городе.

[2]
Чаще всего именно оно и называется «общественным», хотя все выше перечисленные формы самоуправления ничуть не менее общественны по своей природе, что, кстати говоря, и закреплено в термине «территориално-общественное самоуправление».